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[观点]庞丽娟:统筹推进城乡义务教育一体化发展

?党的十九大报告提出,“推动城乡义务教育一体化发展,高度重视农村义务教育”。这是以习近平同志为核心的党中央对我国义务教育发展所作出的重大时代性战略部署。2020年4月,在陕西考察时,习近平总书记强调,要推进城乡义务教育一体化发展,缩小城乡教育资源差距,促进教育公平,切断贫困代际传递。城乡义务教育一体化,是在我国进入新时代,在追求社会和谐与推进城乡一体化发展的核心价值取向下,在实施乡村推进战略、实现现代化强国背景下,打破城乡二元结构,推进城乡教育均衡发展,保持与发挥城乡教育区域性特色与优势,逐步实现城乡教育公平,支持乡村振兴战略和促进城乡协调发展的重要举措。


一、城乡义务教育一体化的主要问题及其影响


进入21世纪以来,各地开展了大规模城乡义务教育学校布局调整,以适应城镇化进程和学龄人口变动的趋势。但在布局规划和调整过程中,一些地方政府和部门对城乡义务教育一体化和布局存在认知偏差甚至错误,简单化地理解为撤并乡村学校和扩大城镇学校。有的地方政府和部门将大幅度撤并农村中小学、大规模扩建城镇学校视为“政绩工程”,追求撤并的数量与速度。


从短期、表面上看,这种做法集中了资源,提高了效率,有助于农村儿童接受更优质的教育、提高学业成绩,甚至因考出好成绩而跳出“农门”;同时,大批学校建到了城镇,乡村学龄人口和学生家长被吸引进城镇。但其负面的深层次影响也是不可低估的,简单、快速地撤并和减少农村中小学而扩大城镇学校,在相当程度上不仅未能缩小城乡义务教育差距,在一些省份还影响了城乡义务教育一体化健康发展。大幅度撤并农村中小学,加剧了艰苦偏远地区乡村学生上学远、上学难等问题,加重了不少家庭的经济与生活负担。更为严重的是,它在无形中、潜在地抽空了乡村,特别是抽离了乡村可持续发展的年轻一代和青壮年劳动力,不少乡村剩下孤独的老人,造成了一些乡村社会的凋敝和乡土文化的衰落。


乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署,对于决胜全面建成小康社会、实现建设现代化强国的目标具有重大意义。习近平总书记指出,要做好乡村振兴这篇大文章,推动乡村产业、人才、文化、生态、组织等全面振兴。乡村振兴战略的推进实施离不开强有力的人力资源的支撑,人才振兴是乡村振兴的前提和关键。目前正在上小学、初中的儿童青少年,到2035年,将是我国乡村振兴、国家现代化建设的青年生力军;到2050年,更是我国全面建设现代化强国的主力军。


因此,要站在全面建成小康社会、乡村振兴战略等国家发展目标与战略高度,立足保障农村发展、脱贫攻坚可持续的内生活力与动力的大局,立足促进城乡一体化发展与经济社会和谐健康发展的国家发展全局,深刻认识与高度重视“推动城乡义务教育一体化发展,高度重视农村义务教育”,统筹谋划和推进我国城乡义务教育一体化进程。


二、统筹推进城乡义务教育一体化发展的建议


总体思路是,以促进乡村振兴和推进城乡一体化发展为根本方向和目标,高位入手、着眼长远、整体谋划、积极稳慎,统筹推进我国城乡义务教育一体化发展。


(一)正确认识、科学理解新型城镇化建设和乡村振兴战略,牢固树立城乡义务教育一体化发展观


新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体等为基本特征,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展与互促共进的城镇化。乡村振兴最根本的是要实现乡村人才、文化、产业、生态和组织的全面振兴。习近平总书记指出,“城镇化要发展,农业现代化和新农村建设也要发展,同步发展才能相得益彰,要推进城乡一体化发展。”无论是城镇化还是乡村振兴,人才都是基础和支撑,而基础教育则是国民素质整体提升、培养高素质的人力资源和人才的根本途径和重要保障。 因此,各级政府都应站在全面建成小康社会、全面提升国民素质及城乡一盘棋的战略高度,突出“推进城乡一体化发展”价值导向,坚持以“促进乡村振兴”为核心和根本方向,牢固树立城乡义务教育一体化发展观,统筹制定好区域城乡义务教育一体化发展规划。


(二)研究制定统筹协调的城乡义务教育一体化发展规划“八规合一”、“三规协调”


城乡义务教育一体化发展规划研制与实施落地是一个综合、复杂的系统与过程,受社会、政治、经济、文化、人口、地理、观念、领导组织能力诸多因素的影响与制约。为了保障城乡义务教育一体化发展的有效规划与顺利落实,各地政府需本着“顶层统筹、全域一体”的总体思路,立足当前、着眼长远,统筹制定城乡义务教育一体化发展规划和地方经济社会发展规划,做到“八规合一”,实现“三规协调”。所谓“八规合一”,即不仅地方政府经济社会发展规划要与教育部门规划相一致,而且要落实到地方发展改革、财政、人力资源和社会保障、编制、自然资源、住房和城乡建设等部门规划。六部门的规划均须贯彻落实地方经济社会发展规划,并与教育部门城乡义务教育一体化发展规划相统一。“三规协调”,是指城乡义务教育一体化发展规划之下应配套两个子规划,即城乡义务教育学校布局一体化规划和城乡教师队伍建设一体化规划。它们要与城乡义务教育一体化发展规划形成一体、相互协调,保障城乡义务教育一体化发展规划的落地落实。


(三)紧密结合城乡经济社会发展实际,深入研判、稳步推进


各地政府应紧密结合区域城乡经济社会发展实际,科学研究与预测当地人口变化、教育资源现状和需求趋势。全面组织协调发展改革、教育、自然资源、住房和城乡建设、财政、人力资源和社会保障、编制等部门,共同发力,统筹推进城乡义务教育一体化实施与落地。同时,当地方行政区划和市政发展规划调整时,教育部门应深度参与,将城乡义务教育一体化规划与地方行政区划、市政发展规划等统筹考虑、协同调整,严格执行“同步规划、同步设计、同步建设”。再者,在规划实施推进的过程中,各地政府须本着“效果导向”的原则,通过深入走访、座谈和研讨等,广泛听取意见建议,了解群众需求与区域经济社会发展需要,及时评估规划与实施的适宜性与有效性,及时发现、深入研究解决问题,务求实事求是,积极稳慎地推进。久久为功,切实推进农村义务教育发展,缩小城乡教育资源差距,推动城乡义务教育一体化发展。


(四)大力促进乡村小规模学校建设与内涵发展,使之成为乡村教育文化中心


随着城镇化进程、人口流动和学校撤并,乡村学校日趋小规模化。繁星点点般的小规模学校,诸多的村小或教学点,是我国当前乡村教育的实际承担、乡村文明的重要承载,但也是城乡教育一体化的最薄弱环节与最大的短板。统筹推进城乡义务教育一体化发展,须高度重视乡村小规模学校的建设,推动乡村学校内涵发展,切实落实党的十九大报告提出的高度重视农村义务教育学校发展。各级政府应在城乡一体化发展总体框架下,统筹资源与力量,高位入手、多措并举,探索适应我国国情的乡村小规模学校建设与发展的可行路径。第一,在国家层面,应适应当前全面建成小康社会的目标和乡村振兴战略、区域协调发展战略,加快研究制定乡村小规模学校建设和发展标准。第二,参照义务教育学校“改薄工程”,实施“小规模学校建设国家专项行动计划”,在基本理念、制度安排、财政投入、政策举措等方面予以重点支持。特别是建立健全乡村小规模学校建设和内涵发展的长效机制,探索实行“基数+补助”的公用经费拨款方式;设立专门的面向乡村(村小、教学点)教师与教育质量提升的特别支持项目。第三,在充分运用集团化办学、学校联盟、合作教研等形式加强城乡教育资源流动互通的同时,大力推广运用“互联网+教育”模式,建设专递课堂、同步互动课堂、双师课堂等,为乡村小规模学校提供丰富优质的在线教育资源,推动优质教育资源流通共享。第四,特别是在乡村振兴、城乡统筹发展的大格局中,各级政府应当在乡村建设总体规划、城乡一体化发展规划中加强对义务教育资源的统筹安排,着力加大对乡村小规模学校在内的乡村公共服务设施的建设力度。将乡村学校与乡村社区共建共享、协同发展,因地制宜地将之建设成为以乡村教育与文化为主的多功能中心,使之既是儿童青少年接受教育的中心,同时还是乡村活动中心,更是乡村文化和文明的传承传播地。


(五)统筹配置城乡教师资源,促进城乡教师队伍建设一体化


教师是教育事业发展的关键要素和重要力量。城乡义务教育一体化发展,必须要以城乡教师队伍建设的一体化为重要支撑和基础。当前,亟须改革完善教师管理体制与人事管理制度,并在财政投入、待遇、编制、职称等政策上,向乡村学校教师实质性倾斜,让优秀人才和年轻教师“下得去、留得住、流得动、教得好”,为乡村学校配齐配强教师资源。第一,由地市级政府相关部门建立“教师蓄水池”,统筹所辖各县(区)域内中小幼教师资源。根据下辖各区县学校发展状况与需求,统筹教师配置,并更有针对性地促进教师交流、轮岗,以快速有效地化解乡村教师资源短缺和优秀教师匮乏的矛盾。第二,出台实施“国家艰苦边远地区乡村教师岗位特殊津贴制度”,使乡村教师工资性收入在现有基础上实现基本翻番。并且津贴标准应根据所在地区艰苦和偏远程度、在乡村学校从教年限而不同,越是在艰苦和偏远的地区从教、从教年限越长,则津贴标准应越高。 第三,根据我国国情及乡村教育实际需要,创新教师编制政策,基本编制标准实行新“三轨制”,并建立编制动态调整机制。基本编制标准新“三轨制”,即针对我国当前城乡学校教师队伍现状与需求差异显著的现实,城市和县城学校仍按生师比配编,乡镇学校根据实际规模分别依据生师比或班师比配编,而乡镇以下小规模学校(村小和教学点)则依据班师比配编。并且应根据乡村学校的发展需求与现实状况,建立一定比例的周转编制和编制的动态调整机制。第四,改革中小学教师人事制度,建立基于岗位、业绩与待遇相一致原则的管理制度。按岗位与业绩确定薪酬、待遇,同岗同质则同酬,并同其他评优评先、职称晋升等待遇,以纾解乡村学校教师用人需求大与编制资源短缺的突出矛盾。对连续五年优秀的非在编的教师,可优先考核入编。第五,教师中高级职称名额分配,应对乡村学校教师实行专设比例,并且建立专轨专用制度,以倾斜并保障乡村教师岗位晋升的空间与机会。通过前述政策举措,吸引并稳定更多的优秀人才长期在乡村从教。


(作者系全国人大常委,北京市人大常委会副主任,北京师范大学教育学部教授)

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